Η υπηρεσία της Κάγια Κάλας προωθεί τρία σενάρια για τη ρήτρα αμοιβαίας άμυνας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά προσώρας «δεν υπάρχει κοινή αντίληψη» μεταξύ των κρατών μελών.
Ανταπόκριση – Βρυξέλλες
Έντεκα χρόνια μετά τη μία και μοναδική ενεργοποίησή της, η ρήτρα αμοιβαίας συνδρομής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το άρθρο 42.7 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το πλησιέστερο ευρωπαϊκό αντίστοιχο του άρθρου 5 του ΝΑΤΟ, αποκτά για πρώτη φορά «οδηγίες χρήσης».
Σύμφωνα με έγγραφο της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Εξωτερικής Δράσης (ΕΥΕΔ – EEAS) που είδε το EΡTnews, οι Βρυξέλλες δρομολογούν σειρά ασκήσεων επί σεναρίων με στόχο τη διαμόρφωση κοινής αντίληψης για το πώς ενεργοποιείται και πώς εφαρμόζεται στην πράξη η πιο βαριά, και πιο ανεξερεύνητη, διάταξη της ευρωπαϊκής αρχιτεκτονικής ασφάλειας.
Η αφοπλιστική παραδοχή
Το έγγραφο, που συντάχθηκε σε απάντηση αιτημάτων αρκετών κρατών μελών για ειδική συζήτηση επί της εφαρμογής του άρθρου, ξεκινά από την αφοπλιστική παραδοχή ότι «επί του παρόντος δεν υφίσταται κοινή αντίληψη» μεταξύ των κρατών μελών ως προς την επίκληση, την ενεργοποίηση και την εφαρμογή του 42.7, ούτε ως προς τον ρόλο που θα μπορούσαν να διαδραματίσουν η ύπατη εκπρόσωπος, το Συμβούλιο και η Επιτροπή σε περίπτωση ενεργοποίησής του.
Η ίδια η διάταξη είναι κατηγορηματική, αφού προνοεί ότι εάν κράτος μέλος δεχθεί ένοπλη επίθεση στο έδαφός του, τα υπόλοιπα κράτη μέλη «οφείλουν να του παράσχουν βοήθεια και συνδρομή με όλα τα μέσα που έχουν στη διάθεσή τους». Πρόκειται για νομικά δεσμευτική υποχρέωση και μάλιστα, όπως διευκρινίζει η ΕΥΕΔ, το πεδίο εφαρμογής της καλύπτει και επίθεση από μη κρατικούς δρώντες, όπως κυβερνοεπίθεση ή και ακούσια κλιμάκωση υβριδικής εκστρατείας. Η Συνθήκη, ωστόσο, δεν προβλέπει καμία διαδικασία εφαρμογής και κανέναν ρόλο για τα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Η απόφαση για την επίκληση ανήκει αποκλειστικά στο πληττόμενο κράτος, το οποίο οφείλει να προσδιορίσει το ίδιο τι είδους συνδρομή χρειάζεται, στρατιωτική ή πολιτική.
Τρία σενάρια στο τραπέζι
Για να καλυφθεί το κενό, η ΕΥΕΔ προτείνει ασκήσεις επί σεναρίων σε επίπεδο Επιτροπής Πολιτικής και Ασφάλειας (PSC) και Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων σε σύνθεση Υπουργών Άμυνας. Στο έγγραφο περιγράφονται τρεις επιλογές σεναρίου: υβριδική επίθεση που κλιμακώνεται έως την ενεργοποίηση του άρθρου 42.7, ένοπλη επίθεση που οδηγεί σε ενεργοποίηση της ρήτρας, και (σ.σ. το πλέον ευαίσθητο πολιτικά) ένοπλη επίθεση που οδηγεί σε ταυτόχρονη ενεργοποίηση του 42.7 ΣΕΕ και του άρθρου 5 του ΝΑΤΟ.
Το έγγραφο σκιαγραφεί και τον ρόλο που θα μπορούσε να αναλάβει η Ευρωπαϊκή Ένωση, εφόσον της ζητηθεί, αναφέροντας: υποστήριξη στην απόδοση ευθύνης για την επίθεση, δημιουργία επιχειρησιακής εικόνας, καταγραφή και κοινοποίηση των αναγκών του πληττόμενου κράτους, συντονισμός της συνδρομής και κινητοποίηση ενωσιακών μηχανισμών και εργαλείων, συμπεριλαμβανομένων αντιμέτρων όπως οι κυρώσεις. Τον συντονισμό θα μπορούσε να αναλάβει η ίδια η ύπατη εκπρόσωπος Κάγια Κάλας (Renew, Εσθονία), με αξιοποίηση δομών όπως ο Μηχανισμός Αντιμετώπισης Κρίσεων της ΕΥΕΔ, το σύστημα ARGUS και το Κέντρο Συντονισμού Αντιμετώπισης Εκτάκτων Αναγκών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
Το προηγούμενο του 2022
Το εγχείρημα δεν είναι εντελώς πρωτόγνωρο. Τον Ιανουάριο του 2022 η EYED είχε διανείμει στην PSC αντίστοιχο κείμενο εργασίας (με στοιχεία EEAS(2022)13, και τίτλο «Ενίσχυση της αμοιβαίας συνδρομής της ΕΕ σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης κατά κράτους μέλους»), το οποίο έκτοτε έχει καταστεί μερικώς προσβάσιμο στο δημόσιο μητρώο εγγράφων του Συμβουλίου. Το νέο έγγραφο, που είδε το EΡTnews, συνιστά επικαιροποίηση εκείνης της επισκόπησης, με κρίσιμη διαφορά τα προτεινόμενα επόμενα βήματα. Τότε το ζητούμενο ήταν η αποτύπωση του πλαισίου, σήμερα η μετάβαση στη φάση της εφαρμογής.
Η ιστορία του φακέλου κρύβει άλλωστε και μια σκληρή ειρωνεία, την οποία καταγράφει το ίδιο το έγγραφο. Η μεγάλη άσκηση κυβερνοσεναρίου που είχε προγραμματιστεί για το Συμβούλιο Εξωτερικών Υποθέσεων στις αρχές του 2022 δεν πραγματοποιήθηκε ποτέ, καθώς η ημέρα διεξαγωγής της συνέπεσε με την έναρξη της πλήρους κλίμακας ρωσικής εισβολής στην Ουκρανία.
Η πορεία του φακέλου
Η ρήτρα έχει ενεργοποιηθεί μία μόνο φορά, από τη Γαλλία, στις 16 Νοεμβρίου 2015, μετά τις τρομοκρατικές επιθέσεις στο Παρίσι. Μέσα σε λίγες εβδομάδες τα περισσότερα κράτη μέλη ενίσχυσαν τις συνεισφορές τους σε υφιστάμενες αποστολές και επιχειρήσεις, επιτρέποντας στο Παρίσι να ανακατανείμει δυνάμεις στο εθνικό του έδαφος και στον Συνασπισμό κατά του «DAESh» (σ.σ. δηλαδή, «Ισλαμικό Κράτος του Ιράκ και της Λεβαντίνης (al-Sham). Ακολούθησαν συζητήσεις επί σεναρίων σε υπουργικό επίπεδο το 2019 με υβριδικό σενάριο, τρεις ασκήσεις στην PSC το 2021 με αντικείμενο υβριδικές απειλές, κυβερνοεπιθέσεις και τη σχέση με τη ρήτρα αλληλεγγύης του άρθρου 222 ΣΛΕΕ, καθώς και νέος κύκλος το 2022, που περιλάμβανε ακόμη και εργαστήριο για την εφαρμογή του άρθρου 42.7 στο Διάστημα.
Η επιτάχυνση επί Κυπριακής Προεδρίας
Το 2026 ο φάκελος απέκτησε επείγοντα χαρακτήρα και η Κυπριακή Προεδρία τον μετέτρεψε σε σημαία της. Η κρίση στη Μέση Ανατολή και η διέλευση ιρανικών μη επανδρωμένων αεροσκαφών με στόχο βρετανικές βάσεις στην Κύπρο (σ.σ. κράτος μέλος εκτός ΝΑΤΟ, χωρίς πρόσβαση στην ομπρέλα του άρθρου 5) έθεσαν το ερώτημα με όρους που έπαψαν να είναι θεωρητικοί. Στην άτυπη Σύνοδο Κορυφής της Λευκωσίας στις 23 και 24 Απριλίου, το άρθρο 42.7 τέθηκε για πρώτη φορά στο τραπέζι των ηγετών ως αυτοτελές θέμα. Η Κάγια Κάλας ενημέρωσε τους Ευρωπαίους ηγέτες για τις εργασίες σε εξέλιξη, ενώ ο πρόεδρος της Κυπριακής Δημοκρατίας, Νίκος Χριστοδουλίδης, έθεσε δημοσίως τον πήχη, δηλώνοντας ότι «πρέπει να επισημοποιήσουμε τη «ρήτρα αμοιβαίας άμυνας» σε δομημένο επιχειρησιακό μηχανισμό», ικανό να μετατρέπει τις πολιτικές δηλώσεις «σε προβλέψιμη δράση».
Η συνέχεια υπήρξε άμεση. Στις αρχές Μαΐου οι πρέσβεις της Επιτροπής Πολιτικής και Ασφάλειας πραγματοποίησαν στις Βρυξέλλες την πρώτη προσομοίωση εφαρμογής του άρθρου, με αντικείμενο (σύμφωνα με την ιστοσελίδα Euractiv) τις «πρακτικές πτυχές». Δηλαδή, τα κατώφλια ενεργοποίησης του μηχανισμού, τα εργαλεία που μπορούν να κινητοποιηθούν προς στήριξη των πρωτευουσών και τα πιθανά εμπόδια.
Στους πρέσβεις τέθηκαν δύο εναλλακτικά σενάρια για τον ρόλο της ΕΥΕΔ, ενώ το ΝΑΤΟ έμεινε σκόπιμα εκτός κάδρου σε αυτό το στάδιο. H Υπηρεσία της Κάλας θέλει πρώτα να αποσαφηνίσει ποια ενωσιακά εργαλεία είναι διαθέσιμα σε περίπτωση κρίσης, πριν ανοίξει τον διάλογο με τη Συμμαχία. Στις 8 Ιουνίου ο φάκελος πέρασε στην άτυπη σύνοδο των Υπουργών Άμυνας στη Λευκωσία, ενώ στο ίδιο πνεύμα κινείται και ο Επίτροπος Άμυνας και Διαστήματος, Άντριους Κουμπίλιους, ο οποίος έχει τονίσει ότι «το Άρθρο 42, παράγραφος 7 είναι πραγματικά κρίσιμο», καθώς πέραν της υλικής ετοιμότητας το ζητούμενο είναι «η θεσμική αμυντική ετοιμότητα», εκφράζοντας την προσδοκία ότι το «εγχειρίδιο» θα βοηθήσει τα θεσμικά όργανα να γνωρίζουν τις απαραίτητες ενέργειες σε ώρα κρίσης.
Ποιοι σπρώχνουν τον φάκελο
Πέρα από τη Λευκωσία, τον φάκελο σπρώχνουν κυρίως η Αθήνα και το Παρίσι. Ο Έλληνας πρωθυπουργός, Κυριάκος Μητσοτάκης, έχει αναδειχθεί στον πλέον επίμονο υποστηρικτή της λειτουργικοποίησης. Μάλιστα, προσερχόμενος στη Σύνοδο της Λευκωσίας υπενθύμισε πως «εδώ και αρκετό καιρό» μιλά για «ουσιαστική αναβάθμιση και ενεργοποίηση του άρθρου 42.7», χαρακτηρίζοντας τη στήριξη των ευρωπαϊκών χωρών προς την Κύπρο «πρώτη έμπρακτη απόδειξη ότι η Ευρώπη μπορεί και μόνη της να σταθεί στο πλευρό» απειλούμενων μελών της.
Λίγο αργότερα, σε κοινές δηλώσεις με τον Γάλλο Πρόεδρο Εμμανουέλ Μακρόν, οι δύο ηγέτες χαρακτήρισαν τη ρήτρα «μπετόν αρμέ» και ισχυρότερη από το άρθρο 5 του ΝΑΤΟ, με τον κ. Μακρόν να τη χαρακτηρίζει «αδιαπραγμάτευτη» (σ.σ. υπενθυμίζεται ότι η Γαλλία είναι η μόνη χώρα που την έχει επικαλεστεί). Σε συνάντησή του με τον επίτροπο Κουμπίλιους στις αρχές Μαΐου, ο Κ. Μητσοτάκης επανήλθε, σημειώνοντας πως η Αθήνα προσβλέπει «ιδιαίτερα στο να καταστεί αυτό το Άρθρο επιχειρησιακά λειτουργικό» και ότι η συζήτηση πρέπει να γίνεται δημόσια. Το ελληνικό ενδιαφέρον δεν είναι τυχαίο, καθώς η Ελλάδα υπήρξε από τους βασικούς εμπνευστές της ένταξης της ρήτρας στη Συνθήκη της Λισαβόνας, επιδιώκοντας ένα πρόσθετο επίπεδο προστασίας έναντι γείτονα που ανήκει στο ΝΑΤΟ αλλά όχι στην ΕΕ.
Στον αντίποδα, τα παραδοσιακά ουδέτερα κράτη μέλη (Ιρλανδία, Αυστρία, Μάλτα) καλύπτονται από την πρόβλεψη της Συνθήκης ότι η ρήτρα «δεν επηρεάζει τον ιδιαίτερο χαρακτήρα» της πολιτικής ασφάλειας και άμυνάς τους. Ακόμη κι εκεί, όμως, το έδαφος μετακινείται. Στο Δουβλίνο, η υπουργός Εξωτερικών και Άμυνας Χέλεν ΜακΕντί προωθεί αυτές τις ημέρες στο Υπουργικό Συμβούλιο το νομοσχέδιο Defence (Amendment) Bill 2026, που καταργεί το λεγόμενο «τριπλό κλείδωμα», δηλαδή την απαίτηση έγκρισης από κυβέρνηση, κοινοβούλιο και Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ για κάθε ανάπτυξη ιρλανδικών δυνάμεων στο εξωτερικό. Η κυβέρνηση επικαλείται την υποχρεωτική αποχώρηση της Ιρλανδίας από την επιχείρηση IRINI, όταν έληξε τον Μάιο το σχετικό ψήφισμα του Συμβουλίου Ασφαλείας, υποστηρίζοντας ότι το ισχύον καθεστώς επιτρέπει σε οποιοδήποτε μόνιμο μέλος να δεσμεύει με βέτο τα χέρια της χώρας. Η αντιπολίτευση, με αιχμή το κόμμα Σιν Φέιν, καταγγέλλει «σοβαρή συρρίκνωση» της ιρλανδικής ουδετερότητας, ενώ περισσότεροι από 400 πανεπιστημιακοί ζητούν με ανοιχτή επιστολή τους την απόσυρση του σχεδίου. Το Δουβλίνο δεν εγκαταλείπει την ουδετερότητα, αλλά προφανώς δείχνει την κατεύθυνση του ανέμου.
Το επόμενο ορόσημο είναι η μεταφορά των ασκήσεων στο υπουργικό επίπεδο του Συμβουλίου Εξωτερικών Υποθέσεων της ΕΕ σε σύνθεση Άμυνας, όπως προβλέπει το έγγραφο, με τελικό παραδοτέο το «εγχειρίδιο χρήσης» για τα τρία σενάρια. Έτσι, μένει να δούμε εάν το άρθρο 42.7 της Συνθήκης της ΕΕ θα παραμείνει αδρανής διάταξη της Λισαβόνας ή θα γίνει αξιόπιστος μηχανισμός αποτροπής.
Σχετική είδηση: Politico: Η αποσύνδεση της ευρωπαϊκής άμυνας από την υποστήριξη των ΗΠΑ είναι ο πολιτικός στόχος του Τραμπ
